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중형단계 - 문명재 교수 연구팀과 연합 (보러가기) 

1. 연구목적 및 배경

1) 연구 목적

1. ​국제(거시) : 국제환경협력의 거시적 기본틀 및 국제환경레짐의 맥락과 효과 규명​

2. ​국가(중범위)​ : 국가 간 비교를 통한 국가별 환경정책 유형, 성과 및 패턴 비교​

3. 사회(미시) : 사회주체(기업, 시민사회, NGO 등)의 역할, 태도, 정부와의 관계 분석

    현재의 전 지구적 환경문제에 대해 국제사회는 지속가능발전(sustainable development)을 이상적 이념으로 지향하고 있다. Atkinson et al.(1997)은 “지속가능성은 이상적인 목적이며, 민주주의처럼 매우 고귀한 목적이다. 지속가능성은 이러한 목적을 바탕으로 정의되어야 하며, 여기에는 복지, 자연, 경제, 사회적 제도들이 포함되어야 한다”고 천명한 바 있다. 이상적 지속가능발전의 실현을 위한 논의는 세 가지 차원으로 나누어 살펴볼 수 있다. 첫째, 국가 간 협력을 통한 국제적 대응, 둘째, 국가별로 수립·집행되는 정책, 셋째, 국가 내에서의 사회(시민․기업․NGO․대학․기타)의 체계적 공조가 바로 그것이다.

기후변화를 비롯한 전 지구적 환경문제는 국제적 노력을 결집하여 대응할 때 목적을 달성할 수 있으나, 국가 간 공조와 협력 여부는 각 국가의 이해관계에 의해 결정된다. 과거와는 달리 국제정치경제에서 개도국들의 목소리가 높아지고 있는 상황에서 선진국과 개도국의 의견대립은 국제환경협력의 미래를 어둡게 하는 것이 사실이다. A. Giddens(2009)는 환경정치, 특히 기후변화협약을 둘러싼 국내정치와 국제정치의 동학을 자세히 분석하였다. 그에 따르면 주요 선진국들의 국내정치에서 급진적 환경론자들의 영향력이 커짐에 따라 환경문제의 중도좌파적 합의가 등장했다. 그러나 국제정치 차원에서는 주요행위자들 간의 이해관계의 대립, 국가 및 국가연합들 간의 상이한 이해관계와 인식의 존재에 따라 형식적인 합의에도 불구하고 이를 강제할 수 있는 수단이 존재하지 않는다는 점을 지적하고 있다. 따라서 그는 구속력 있는 감축치(binding emissions targets)는 오직 국가적(national) 또는 지방적(local) 차원에서만 가능하다고 본다. Victor(2009) 역시 모든 국가들이 참여하고 구속력 있는 감축치를 설정하는 대신 개도국들에게 보상을 약속하는 국제환경레짐은 틀림없이 교착상태에 이를 수밖에 없다고 주장한다.

최근, 선진국과 개도국간 협력 패러다임의 전환이 모색되고 있으며, 국제환경레짐에 관한 논의들은 효과적인 국제협력을 위한 세분화된 단계 및 프로그램 개발을 위해 노력하고 있다. 각국 개발계획이 환경상황을 고려하여 환경문제에 대한 대응방안을 포함하는 것으로 구성되고, 이에 대한 국제기구나 원조공여국의 지원전략도 기후변화 등 환경문제에 대한 대응전략을 포함하고, 각 단계마다 전략환경평가시스템을 도입하여 국제사회가 개도국의 친환경적 개발계획을 지원하는 방향 등이 모색되고 있다. 이는 국제환경레짐의 공동책임원칙을 실천하는 것이고, 가능한 부분부터 개도국과 선진국의 갈등을 생산적으로 해소하는 방향으로 진화하고 있음을 보여준다.

국가 간 환경협력의 틀이 마련된다 해도, 한 국가의 정책은 다시 국내 사회 구성주체 간의 정치적 역동성(political dynamics)에 의해 결정된다. 즉, 국내의 시민사회 및 사회집단이 환경문제에 대해 어떤 태도를 취하는가, 환경문제를 둘러싼 사회집단과 정부 간 상호관계는 우호적인가 적대적인가, 사회 네트워크의 특성과 방향은 무엇인가 등에 의해 국가의 정책방향은 크게 좌우된다. 정부는 이러한 사회집단과의 관계 내에서 국가정책을 수립하게 되고 효과적인 정책수단을 결정하기 때문이다. 그리고 이러한 국가들의 태도는 국제적 압력과의 적절한 절충과 협의를 통해 국제적 환경협력의 가능성을 결정짓는다. 즉, 국제환경레짐은 각 국가가 취하는 태도와 국제적 규범 사이에서 결정된다고 볼 수 있다. 따라서 지속가능발전을 위한 국제환경레짐은 이와 같은 국내사회, 국가, 국제관계에 대한 전반적이고 동시적인 연구와 분석 없이는 적절히 이해될 수 없다. 즉, 전 인류적 공동노력이 필요한 지속가능발전 이상의 달성을 위해서는 위에서 제시된 다양한 차원을 이해하고 맥락을 분석하는 장기적이고 대규모이며 다학제적인 연구가 필요하다.

본 사업단의 목적은 전 인류적 지속가능발전 이상을 실현하기 위한 국제․국가․국내사회의 정책적 움직임의 역학을 분석하고 이를 통해 국제환경협력의 비판적 대안과 개선책을 제시하는 것에 있다. 이를 위해서는 국제수준에서 국제환경협력의 거시적 기본틀 및 국제환경레짐의 맥락과 효과를 규명하고, 국가수준에서 국가 간 비교를 통한 국가별 환경정책의 유형과 성과 및 패턴을 비교하는 것이 필요하다. 그리고 사회수준에서는 비영리단체와 같은 사회주체의 태도와 정부와의 관계를 분석하고자 한다.

[그림 1] 연구 개요

​2) 연구 배경

 - 연구 배경​: 전지구적 지속가능발전의 중요성 증가와 이를 위한 효과적 국제협력 필요성 제고​​

    세계 각국은 핵 위험, 글로벌 생태위험 등 환경위험의 증가와, 이산화탄소 저감, 사막화 방지, 신·재생에너지 개발, 녹색무역 등 제반 환경 분야에 있어 정책대응 필요성이 증가함에 따라, 이를 극복할 수 있는 포괄적 대안으로서 지속가능발전을 위해 다양한 노력을 경주하고 있다. 일례로, 최근 모든 국가의 관심사인 세계기후변화와 관련, 기후변화에 관한 정부 간 패널(Inter-governmental Panel on Climate Change, IPCC) 제4차 보고서(2007)에 의하면, 화석연료에 의존한 대량소비형 사회가 계속된다면 금세기말 지구 평균온도는 최대 섭씨 6.4도, 해수면은 59cm 상승을 전망하고 있고, 영국의 스턴 보고서에는 섭씨 5도 상승할 경우 뉴욕, 도쿄 등 세계 주요 대도시가 수몰될 것으로 예상하고 있으며, 한반도 주변 해수역 역시 2100년 20.9cm 상승할 것으로 전망하고 있다(환경부, 2011).

기후변화를 비롯한 많은 환경문제는 국경을 넘어서는 국제적 공조가 필요한 동시에 개별 국가의 대응도 필요로 한다. 공유재적 속성을 갖고 있는 국제환경문제에 인류가 적절히 대처하기 위해서는 상호신뢰에 기반을 둔 각 국가의 공동대처가 필수적이다. 비록 국제환경레짐은 강제구속력은 없다고 해도 이후 어느 정도 자생력(regime autonomy)을 가지게 되고 국내정책변화에 상당한 영향력을 미치게 된다. 따라서 환경레짐은 국가정책에 어느 정도 수렴된다. 한편, 국제적 협력이 효과적이기 위해서는 반드시 개별국가의 실질적 참여를 전제로 한다. 그러나 국제환경레짐은 각 국가의 협력과 공조를 충분히 이끌어내지 못하고 있다. UN을 비롯한 국제기구가 존재하기는 하나, 실효적 지배를 할 수 있는 국제 컨트롤 타워가 부재한 현실에서는 결국 각 국가의 자발적 협조가 국제적 공동대응노력의 효과성을 좌우하기 마련이다. 따라서 국가정책의 변화는 다시 레짐의 발전에 영향을 미치는 상호관계가 성립된다.

현재 모든 국가에서 지속가능발전을 위한 환경정책은 매우 중요한 분기점에 서있다(Kraft, 2004). 1960년대 후반 환경정책의 발전이 시작된 이래 약 40년간 각 국가 내의 환경정책은 저마다 국내 환경정책이슈들의 출현, 국민들의 환경에 대한 관심, 환경단체의 참여와 간섭, 국내 정치경제적 상황, 초국가적 영향력, 지역적 고유 이슈 등에 의해 매우 상이하고 다양한 방식으로 이루어져왔다. 그 결과 각종 환경정책에서 나타나고 있는 바와 같이 각국의 환경정책의 성과와 국제 환경공조 양태 역시 매우 다른 결과를 보이고 있다.

공공정책을 이해하기 위해서는 그 뿌리를 형성하고 있는 개념과 전제 그리고 상황적 맥락에 대한 이해가 필요하다. 이러한 인식 하에서, Caldwell(1997)은 자연과 인간성 간의 갈등적 관계, 인간과 자연 간 교류의 복잡성에 대한 부적절한 이해, 환경정책의 상황과 동기, 법과 행정의 분절적 구조, 환경 및 경제정책의 국제화 등 다양한 차원의 요인들이 환경정책을 연구하는데 있어 필수적임을 강조하였다.

기존의 연구들은 국가 간 실증 연구보다 특정한 이론적 관점에서 정책을 분석하거나, 특정 국가에 대한 접근에 몰두하였다. 즉 보편적 관점에서 지속가능발전의 방향성이 어떻게 변화하였으며, 어떠한 성과를 가져왔는지에 대한 구체적이고 객관적인 설명을 제시하지 못하고 있다. 국내 환경정책연구에서 국가 간 관계 혹은 국가 간 비교연구는 찾아보기 어렵고, 국내사회·국가·국제관계를 연계하여 분석한 연구나, 각국의 환경정책의 특성과 전략의 비교를 시도한 연구는 거의 이루어지고 있지 않다.

본 사업단은 지속가능발전에 대하여 국제적 환경협력체제, 이를 달성하기 위한 국가 정책목표, 이를 실현하기 위한 정책수단의 형태와 절차, 이 수단에 영향을 미치고 정책대상범위에 포함되는 사회 내 집단의 태도 등 포괄적․실증적 접근에 초점을 둔다. 그리고 본 사업단은 우리나라가 맺고 있는 국제환경협약을 대상으로 하여, 관련 협약국가 각국의 정책적 태도는 어떠하며, 지속가능발전 실천수단의 기본 틀은 어떻게 세워지는지 그 맥락을 규명하고자 한다.

2. 연구내용 및 방법

1) 연구 내용 

1. 소형단계 : 국제환경협력의 이론적 기초 구축과 각국 환경정책의 유형 및 시민사회의 유형 분류

2. 중형단계 : ​정책별 국제환경협약의 맥락 분석과 각국 정부의 대응 및 시민사회와의 관계 규명

3. 대형단계 : ​국제환경 거버넌스 모델 도출과 각국 대응전략의 종합분석 및 국내 네트워크 분석

    ​본 연구는 전 지구적 환경문제를 해결하기 위한 국제환경레짐의 경험사례를 분석하고, 문제점의 원인을 도출하여 진정한 지속가능발전을 달성하는 것을 목표로 한다. 전 지구적 환경문제의 해결을 위해서는 각 국가 간 협력이 필요함에도, 해결주체가 결국 개별국가로 귀속됨에 따라 문제해결이 쉽지 않다. 국제환경문제를 효과적으로 해결하기 위해서는 국제체제가 개입하기도 하나, 국가 내 정치, 사회, 경제, 문화적 요인으로 인해 협력은 이루어지기 어렵다. 따라서 본 연구는 국제협약을 중심으로 환경레짐이 협약국가 및 비협약국가에 미치는 영향, 각 국가별 대응, 국가 내의 다양한 사회적 행위자들의 태도와 그에 대응한 정부제도, 그리고 이러한 과정이 다시 환경레짐에 미치는 영향을 연구한다. 본 연구는 우리나라에서 합리적 정책수립 차원에서 의의가 크며, 관련정책 집행상에서 발생하는 공공갈등 발생원인과 해결방안에 대한 실마리도 제공할 것이다.

본 연구의 주요 연구 질문은 다음과 같다. 첫째는 결과에 대한 질문이다. 초국가적 환경문제해결을 위한 국제협약이 과연 얼마나 효과적으로 문제를 해결하였는가? ’72년 스톡홀름 회의 이후 ’92년 UNEP은 리우회의와 ‘02년 요하네스버그 회의 등을 거쳐 국제환경조약을 체결하였다. 그러나 국제적 압력에도 불구하고 주권국가에 대한 강제구속력은 미약하다. 미국이 자국의 이국을 위해 교토의정서 가입을 미루고 이산화탄소 배출저감을 실시하지 않는 경우가 대표적이다. 따라서 각 협약마다 효과성에 대한 검증이 필요하다. 우리나라 내에서의 국제협약 시행 성공여부의 검증 역시 필요하다. 이를 위해서는 주로 시계열적 자료가 필요할 것이다.

둘째는 과정에 대한 질문이다. 문제해결을 위해 국제협약과 해당국가는 어떤 절차와 기제를 동원하였는가? 효과성의 달성을 위해서는 이행이 담보되어야 한다. 그러나 과연 협약에 가입한 정치적 행위 이외에 실제로 각 국가는 적절한 이행절차를 밟았는가에 대한 규명이 필요하다. 또한 보다 효과적인 환경정책의 시행을 위해 필요한 맥락적 요소들은 어떤 것이 있는가에 대한 답도 구해야 한다. 이를 위해서는 각 국가의 법제도와 정책목표 및 정책수단을 확인할 필요가 있다. 실용적 사회과학 분야에서 정책의 작동방식이나 관리상의 문제들과 집행과정에 대한 연구는 지식창출이 필요하지만 진척되지 못하고 있는 분야(missing link)로 오랫동안 지적되어 왔다(Kettl, 1988; Levine, Peters and Thompson, 1990). 공공정책 관련 문헌에서도 정책결정과정에 관한 정치학적 분석이나 정책내용에 대한 경제학적 혹은 통계학적 분석에 대부분의 관심이 두어져 있을 뿐, 정책과정의 속성이나 특징에 대한 일반화된 분석과 정책이 실제 현장에서 작동할 때 발생하는 관리적 이슈에 대한 분석은 드물다.

셋째는 동기에 대한 질문이다. 각 국가별로 제도가 현 상태처럼 설계된 원인은 무엇인가? 각 국가는 국제환경협약에 근거하여 국내 정책목표를 수립하고 그에 상응한 정책과정을 거치게 되는데, 그럼에도 불구하고 이 목표는 정치·경제적 및 사회·문화적 이유 등으로 인해 합리적이고 효과적으로 설계되었다고 보기 어렵다. 따라서 각 국가별로 제도가 그렇게 설계된 원인규명이 필요하다. 정책과정상 환경부문 비영리단체를 비롯한 시민단체들의 역할은 무엇인가? 한 국가의 역량은 정부차원의 행위에서 비롯되는 것이 아니라 전반적인 사회구조적 상황과 정치적 성숙에 기인한다. 이러한 흐름은 Pye(1966), Binder et al.(1971)과 같은 학자들의 정치적 발전 혹은 근대화에 대한 논의 속에서도 발견된다. 지속가능발전 역시 역량에 대한 논의를 통해 설명이 가능한 것이다. 정치적 발전은 일반적으로 사회적 변화 혹은 위기가 도래하였을 때, 이를 해결하기 위한 문제해결능력의 제도화로 정의된다(Jänicke, 1973). 이러한 정의를 바탕으로 할 때 지속가능발전 역시 단순히 환경에만 집중하는 것이 아니라 사회적 변화에 대한 국가 혹은 사회의 능력과 관련된 제도화로 볼 수 있다. 이를 통해 문제를 성공으로 이끌 수 있는 구조적 전제조건에 대한 이해와 처방적 접근이 가능한 것이다.

본 사업단은 환경협약 과정의 정치적 동학을 분석하고, 우리나라를 비롯한 각 관련국들의 입장을 분석함으로써, 우리나라에도 유용한 실천적 지식을 제공하려 한다. 한국행정의 맥락을 분석하여 법제도, 행정관리역량, 시민사회와 정부 간 상호작용 과정에서 나타날 수 있는 문제점들을 제시하고, 국가 간 비교연구를 통해 한국의 환경정책에의 시사점을 탐색한다. 이를 통해 궁극적으로는 국제적 공동이행을 개선할 수 있는 방안까지도 마련될 수 있을 것이다.

[표 1] 장기목적 달성을 위한 단계별 연구계획

2) 연구범위 및 방법

연구대상은 우리나라가 가입한 국제환경협약으로 설정하였다. 우리나라는 현재 각 분야별로 56개 협약에 가입되어 있다(환경부, 2011). 본 연구는 이 협약들을 대상으로 각 국가별, 정책별 분석을 시도한다. 한편, 우리나라가 가입한 협약 외의 경우도 연구 필요성에 따라 참조할 수 있다. 유사사례 연구는 문제해결의 실마리를 제공할 수 있기 때문이다. 예를 들면, 우리나라는 황해 오염문제의 국제적 해결을 위하여 런던협약에 가입하였는데, 지중해오염을 해결하기 위한 바르셀로나 협약(우리나라 비가입) 연구를 통해 더욱 이해를 넓힐 수 있을 것이다.

본 연구는 국제비교연구적 성격을 가지고 있다는 점에서 협약에 참여하고 있는 세계 각국을 횡단적으로 비교하게 되며, 한 국가의 제도적 맥락(national context)을 보아야 한다는 점에서 종단적인 연구방법을 활용하기도 한다.

본 사업단의 연구는 국제 수준뿐만 아니라 해당 국가의 사회전반에 대한 이해가 전제되어야 하는 매우 방대한 작업으로, 본질적으로 대규모 성격이며 장기적 과제이기 때문에 관련 전문가의 심층적 협업이 필수적이다. 문헌연구를 통한 연구와는 별도로, 환경협약 관련 정책과 관련 제도변화에 대한 원인과 결과에 이르기까지 질적․양적 분석을 실시하는 것이 필요하며 이에 따라 방대한 양의 자료수집이 필요하다. 그리고 인터뷰 등 풍부한 질적 자료가 필요한 연구이므로 해당 국가 자료 및 인사들에 대한 물리적 접근이 필요하며, 해당국과 유관기관의 출장은 필수적이다.

[그림 2] 연구사업단의 장기 발전 비전